Sala de Situação

Histórico

I - Introdução

Enfrentar as questões de saúde exige das autoridades, gestores e técnicos, conhecer a realidade, focalizar as políticas públicas com planejamentos e decisões racionais para priorizar esse ou aquele tipo de ação, e que tenham a maior efetividade e eficiência no uso dos escassos recursos do setor para a promoção, prevenção e recuperação da saúde.
Estas decisões deveriam ser tomadas com base em informações abrangentes, confiáveis e atualizadas. Porém, na área de informações em saúde, no Brasil, identificamos múltiplos sistemas de informação desarticulados, com níveis de cobertura e oportunidade não homogêneos. (OPAS, 1998).

Para isto a sala de situação é concebida como um processo contínuo de articulação de quatro tipos de atividades:
1. coleta, tabulação e processamento de dados, produzindo planilhas de indicadores e gráficos;
2. análise e comparação de dados;
3. avaliação de problemas, intervenções e tomada de decisões, e
4. divulgação das informações para retroalimentar o sistema de saúde e permitir o controle social.
São, também, finalidades do processo de implantação da sala de situação, a transferência de tecnologia informacional e a criação de grupos de trabalho com profissionais de planejamento, epidemiologia e informática para a análise da situação (BSF, 2000).

II - Histórico

A sala de situação foi criada para situações de guerra. Nessa concepção, militares a utilizavam para monitorar situações de perigo imediato.
Em 1977, a Comissão Econômica para a América Latina e Caribe - CEPAL, publicou os primeiros estudos utilizando o conceito de salas de situações no planejamento e acompanhamento de ações governamentais (Matus, 1977).
No Brasil, a primeira experiência concreta aconteceu em 1994, na gestão do Ministro Henrique Santilo, quando foi criada no Ministério da Saúde a Assessoria Técnico-Gerencial - ATG. Seu objetivo era concentrar dados por meio de sistemas informatizados e disponibilizá-los em painéis e gráficos em local de acesso público.
Nesse mesmo ano começou, efetivamente, o processo de descentralização do SUS com a aplicação da Norma Operacional Básica de 1993 - NOB93. Por solicitação do Ministério da Saúde, para apoiar as secretarias municipais no processo de municipalização da saúde, o escritório de Recife do UNICEF, elaborou conjuntos de sete painéis (Tabela 1) que no início do segundo semestre de 1994, foram distribuídos para as secretarias de saúde de todos os municípios de Alagoas, Paraíba e Pernambuco. A primeira sala de situação municipal foi inaugurada em Campina Grande - Paraíba, em dezembro de 1994 (Bueno, 2002).
Em 1997, a Rede Interagencial de Informações para a Saúde (RIPSA), criada e coordenada pelo Ministério da Saúde e pela OPAS, reformulou o primeiro projeto da sala de situação. Isto foi feito através de um comitê temático específico, do qual participaram representantes dos secretários de saúde, de universidades e das principais instituições envolvidas. Entre as mudanças, destaca-se a ampliação do número de planilhas de sete para treze, e a criação de dez conjuntos de gráficos: um para cada planilha numérica (Tabela 2).
Dentre os fatores que possibilitaram o avanço da sala de situação, destacamos a coordenação do Departamento de Avaliação de Políticas de Saúde (SPS/MS) e o apoio do Departamento de Informática do SUS (DATASUS), para automatização do cálculo de indicadores, utilizando o programa Microsoft Excel. A Rede Nacional de Informações em Saúde (RNIS) contribuiu para sua disseminação participando, com a SPS/MS, de oficinas estaduais de implantação da sala de situação.
Até 1999 este trabalho chegou a ser realizado em 11 dos 27 estados brasileiros, com mais de 200 Salas de Situação implantadas. Os estados que mais avançaram foram: Goiás, Paraná e Pará, além do Distrito Federal.
Ressaltamos que, no estado do Paraná, o "piloto" realizado em Foz do Iguaçu contou com a participação de técnicos dos Ministérios da Saúde da Argentina, Paraguai e Uruguai, que vieram conhecer o instrumento e avaliar a possibilidade de sua aplicação (Bueno, 2002). Nesta época pensava-se que a disponibilização dos dados, informações e gráficos da Sala de Situação, de forma padronizada, através das homepages municipais permitiria, no futuro, a consolidação de suas informações conforme a necessidade ou interesse de cada usuário, ou seja, agregar os dados dos municípios de determinada região geográfica, ou que apresentem a ocorrência de determinado agravo, ou qualquer outro critério, não estando restrito à regionalização hoje existente.
O primeiro município a colocar a Sala de Situação em sua homepage foi o município de Caruaru, no estado de Pernambuco.
Nos últimos 2 anos, após mais uma mudança de Ministro da Saúde e a extinção do Departamento de Avaliação de Políticas de Saúde, o Ministério da Saúde abandonou a continuidade destas atividades, porém, na RIPSA o Comitê Temático Interdisciplinar sobre Sala de Situação continuou suas atividades, que consistiram em novas revisões e atualizações de conteúdo e, principalmente, a continuidade do processo de informatização, agora, com a captura dos dados, diretamente dos Sistemas de Informação em Saúde de Base Nacional, e o preenchimento automático das planilhas e gráficos. Neste período foram realizadas algumas aplicações (pilotos) deste novo instrumento nos estados de Goiás e Ceará.
No início de 2002, uma versão beta da sala de situação foi disponibilizada para alguns interlocutores, com os quais se pôde ter a experimentação necessária para a consolidação da versão 1.0. Esta versão, que teve uma tiragem de 6.000 cópias em CD-ROM, foi lançada pelo CENEPI e OPAS no Congresso Nacional de Secretários Municipais de Saúde, em julho de 2002, na cidade de Blumenau - SC e, posteriormente, distribuída pelo Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS) para todas as secretarias municipais do país. Ainda em 2002, o Ministério da Saúde, através do CENEPI, cujo diretor coordenou a Secretaria Técnica da RIPSA, retomou o processo de implantação da nova Sala de Situação que, até o final do ano, foi realizado em 5 estados brasileiros. Também, por iniciativa do CENEPI, foi constituído um Grupo de Trabalho* para a revisão da versão 1.0 da Sala de Situação, a qual, tendo recebido financiamento da Secretaria de Saúde do Estado do Ceará, incorporou a capacidade de captura automática para a construção de Salas de Situação Regionais e Estaduais. Agora, graças ao esforço e dedicação dos componentes deste grupo, em um mesmo instrumento, e já aperfeiçoado, temos a possibilidade de executar, automaticamente, o preenchimento da Sala de Situação dos municípios, regionais de saúde e estados brasileiros.

III - Funcionamento

A Sala de situação permite a realização de estudos descritivos da situação de saúde de um estado, microrregião, município e até do espaço-população de abrangência de uma unidade de saúde.
Para isso são utilizados dados e informações agregados sobre a população da área referente ao ano de interesse.
Para a construção dos indicadores a sala de situação utiliza dados secundários provenientes dos sistemas de informações em saúde de base nacional (SIM, SINASC, SINAN, SI-PNI, SIAB, SIA-SUS, SIH-SUS e SIOPS, e dados demográficos provenientes do IBGE.

IV - Processamento

Para o preenchimento da sala de situação dados demográficos e orçamentários são acessados, pela Internet, na página do DATASUS. Em seguida o programa de captura automática (gerente da sala de situação) é ativado de um único computador, se todos os sistemas estiverem em rede, ou o que geralmente se encontra: no setor de planejamento para as bases do SIA e SIH, na Vigilância Epidemiológica para as bases do SIM, SINASC, SINAN e SI-PNI e, no Programa de Saúde da Família, para os dados do SIAB.
A maior dificuldade está em conseguir dados detalhados de recursos humanos, pois o sistema informatizado existente é, somente, para a parte financeira.
Este processo de preenchimento é possível porque a sala de situação compactada, com a utilização do programa Winzip, cabe em um disquete. Para cada preenchimento os arquivos são copiados no disco rígido do computador local, descompactados, e após a captura dos dados são novamente compactados, salvos no disquete, para então passar ao próximo computador, e assim sucessivamente até finalizar o preenchimento.

V - Análise

Com a utilização dos parâmetros publicados, na Portaria 1.101 de 12/06/2002, pela Secretaria de Assistência à Saúde do Ministério da Saúde e, na ausência destes, de médias estaduais levantadas pelos autores, os indicadores são cotejados e avaliados conforme seu afastamento ou não dos referidos parâmetros. Esta atividade é muito facilitada pelas cores "avaliativas" utilizadas, pela sala de situação, nas células referentes a cada indicador.

VI - Conclusões

A sala de situação mostra-se um bom instrumento para identificar situações preocupantes e problemas de saúde da população, além de evidenciar alguns bons resultados já alcançados através das intervenções realizadas. Isto se deve à capacidade deste instrumento de capturar automaticamente os dados, construir indicadores previamente selecionados, utilizar parâmetros oficiais para comparação e apresentar julgamento conclusivo desta comparação através de cores "avaliativas" de fácil compreensão. A sala de situação possibilita, ainda, a identificação de tendência através do acompanhamento trimestral ou mensal dos indicadores de interesse. É, também, importante ressaltar sua capacidade de detectar fragilidades dos sistemas de informações em saúde - SIS, ao colocar lado a lado dados referentes ao mesmo evento e provenientes de diferentes fontes.
Por ter sido construída utilizando programa informacional conhecido e largamente difundido, como é o Microsoft Excel, e não utilizar senha de proteção das planilhas e gráficos, a sala de situação apresenta a flexibilidade necessária para acompanhar a dinâmica da evolução demográfica, sócio-econômica, administrativa e da resposta institucional característica dos dias atuais.
Desde o primeiro conjunto de sete painéis, foram escolhidos os indicadores mais usados nas análises de situação. Foram selecionados com a participação de secretários de saúde e técnicos das áreas de epidemiologia e planejamento. Os 231 indicadores, atualmente disponibilizados, não esgotam as possibilidades de escolha, somente direcionam a seleção para as principais necessidades atuais de acompanhamento e avaliação. A sala trabalha com avaliações sobre uma população de abrangência definida. O SIA-SUS não registra o endereço dos pacientes, portanto o atendimento a residentes em outras áreas pode levar a coberturas maiores que 100% da população alvo. Outros SIS podem apresentar problemas de subnotificação, subregistro ou subenumeração, levando a distorções nos indicadores avaliados. No caso do SIAB, a principal limitação está na cobertura do PSF, em geral, bem abaixo do total da população do município, portanto todos os indicadores que tem como fonte o SIAB, só podem ser analisados para a população da área de abrangência do PSF, como no caso da planilha da situação sanitária domiciliar.
A sala de situação pode ser aplicada para áreas de abrangência pequenas, porém na sua análise devemos ter o mesmo cuidado de quando trabalhamos com indicadores aplicados a pequenos números. Sabemos que esses indicadores apresentam grandes oscilações com pequenas mudanças dos números absolutos. Isso não inviabiliza sua aplicação, mas ao analisar seus indicadores, devemos estar mais atentos à variação de seus valores absolutos do que as grandes flutuações de seus índices, taxas e coeficientes.
O processo de construção da sala de situação, buscando as bases de dados em diferentes lugares e não interligadas em rede, é ainda muito comum em nosso país e mostra a necessidade de maior racionalização das demandas por informações por parte das várias áreas do Ministério da Saúde, assim como a importância dos investimentos locais em processos informacionais mais eficientes e efetivos.
Com a utilização da sala de situação, possivelmente, teremos melhores resultados e impactos da aplicação das políticas públicas de saúde, e a possibilidade de aprimorar os SIS, pois a abrangência, oportunidade e confiabilidade das informações destes sistemas só serão atingidas quando os mesmos forem regularmente utilizados, questionados, melhorados e valorizados.
Sendo o Controle Social uma das premissas básicas do Sistema Único de Saúde - SUS e, seu principal lócus de exercício o Conselho de Saúde, a Sala de Situação torna-se uma importante ferramenta de democratização da informação em saúde, propiciando uma participação mais efetiva e de melhor qualidade dos conselheiros, principalmente dos representantes dos usuários.
Além da disponibilização das informações, o processo de implantação da Sala de Situação vem potencializando a reorganização dos serviços das próprias Secretarias de Saúde e, evidenciando o quanto os dados e informações, cuja fonte é o próprio município, não são por ele consolidadas e muito menos analisadas. O fato da informação em saúde não ser trabalhada em nível local é uma clara conseqüência dos muitos anos de autoritarismo e centralização do poder e da informação. O movimento sanitário brasileiro, junto com os profissionais que atuam no serviço público e a sociedade organizada, conseguiu aprovar na 8ª Conferência Nacional de Saúde os princípios básicos para a estruturação do Sistema Único de Saúde. Estes princípios foram materializados na Constituição de 1988, regulamentados pela Lei Orgânica de Saúde e normalizados através das Normas Operacionais Básicas do SUS, cuja implementação vem promovendo o avanço da descentralização e a municipalização da atenção à saúde em nosso país. Para a concretização efetiva do SUS é fundamental que a informação: abrangente, oportuna e confiável, seja utilizada por gestores, planejadores, demais profissionais de saúde e, principalmente, pela população brasileira.
Aproveitamos para fazer um agradecimento especial a todos que contribuíram para a concretização deste trabalho, especialmente aos componentes da Secretaria Técnica da RIPSA, dos Comitês Temáticos Interdisciplinares sobre Sala de Situação, das Oficinas Estaduais de Implantação da Sala de Situação, da equipe do DATASUS, da Coordenação Nacional e Estaduais da RNIS, dentre os quais, já nos desculpando por eventuais esquecimentos, destacamos:

Adilson Dias de Souza - Programador
Alex Charles Rocha - SPS/MS
Alice Branco - RNIS
Álvaro Machado - Secretário de Políticas de Saúde SPS/MS
Anastácio Queiroz - Secretário de Saúde do Estado do Ceará
Arnaldo Sousa - DATASUS (Diretor)
Cacilda Bastos do Nascimento - SPS/MS
Carlos André Felix de Oliveira - SPS/MS
Catarina Schubert - Programa da Redução da Mortalidade Infantil - PRMI
Célia Laudmann Szwarçwald - FIOCRUZ
Cícera Borges - SESA/CE
Cláudia Risso - DATASUS (elaboração da planilha 2 - Orçamento)
Conceição Maria do Socorro Ávila - Secretaria Estadual de Saúde de Belo Horizonte/MG
Cosme Augusto dos Santos Rauzis - SPS/MS
Dailton Luiz de Souza - Programador
Elvis Adriano da Silva Oliveira - SPS/MS
Ernani Bento Bandarra - DATASUS
Everaldo Bignetti Bechara - DATASUS
Ezequiel Pinto Dias - DATASUS (Coordenador Nacional da RNIS)
Fábio Gomes - CENEPI
Francisco Viacava - FIOCRUZ
Frederico Raphael Corelli - GGINF/ANVISA
Halim Girade - UNICEF - Brasília-DF (iniciador deste projeto no MS em 1994)
Helena Gomes - Secretaria Municipal de Saúde de Petrolina/PE
Jacques Levin - DATASUS - MS
Jarbas Barbosa - CENEPI / MS (Coordenador da Secretaria Técnica da RIPSA)
João Baptista Risi Junior - Organização Pan-Americana da Saúde/OPAS
José Rubens Costa Lima - SMDS - Fortaleza (Coordenador da Informatização e co-autor da Sala de Situação)
Liliana Rosicler T. N. Fava - RNIS/TO
Lucilene D. Cordeiro - MS/FUNASA/CENEPI
Luis Patrício Ortiz - Fundação SEADE
Marcelo Cosendey - RNIS
Maria Lúcia Carnelosso - CONASS
Mário Monteiro - IMS/UERJ
Maurício Ferreira Leite - SPS/MS (executor da construção dos gráficos da Sala de Situação)
Mozart de Abreu e Lima - Organização Pan-Americana da Saúde/OPAS
Nádia P. de Matos - RNIS/PR
Napoleão Aquino - SPS/MS
Núbia Vieira dos Santos - CENEPI/FUNASA
Oscar Castillo - UNICEF - Brasília-DF
Paulo Germano Frias - Secretaria Estadual de Saúde - PE
Raimundo Elcides de Oliveira Marques Filho - Programador
Renata Jaguaribe de Miranda - SPS/MS
Rosemeire Vargas Gomes - Departamento de Avaliação de Políticas de Saúde -SPS/MS
Sílvia M. Bellusci - MS/SPS/CGPLAE
Tomaz Martins Júnior - CONASEMS
Valéria Luciano Coimbra - CONASS/SES-GO
Wilson Coelho - DATASUS
Yara Paternostro - DATASUS (manutenção da página da Sala de Situação no site da RNIS)

Helvécio Bueno - FEPECS-SES-DF Coordenador do Comitê Interdisciplinar da RIPSA

* Grupo de Trabalho de Revisão e Aperfeiçoamento da Sala de Situação:

Helvécio Bueno - Coordenador Geral
José Rubens Costa Lima - Coordenador Técnico
Jairo Calado Cavalcante - SESAU/AL
Maria Margaret de Vasconcellos Lemos - DRS de Uberlândia - SES/MG
Núbia Vieira dos Santos - CENEPI/FUNASA
José Roberto Costa Lima - Consultor em Tecnologia da Informação
Roberto Men Fernandes - CENEPI/FUNASA
Soraia Roges Jordy Sant'Ana - SESAU/DVS/CNIS/TO
Valéria Luciano Coimbra - CONASS/SES-GO

ANEXOS

Tabela 1 - Título e conteúdo dos sete painéis que constituíram a primeira sala de situação, 1994.
Nº Título do painel Conteúdo

01 DEMANDA E OFERTA Dados demográficos, estrutura dos serviços de saúde e profissionais envolvidos, número de leitos por mil habitantes e de consultas por habitante/ano.
02 RECEITA E DESPESA Orçamento da saúde, receita mensal por fonte (federal, estadual, do próprio município e outras) e principais despesas.
03 PRODUTIVIDADE Internações, consultas, visitas domiciliares, exames complementares, partos normais e cesáreos.
04 CRIANÇAS MENORES DE 1 ANO Nascidos vivos, baixo peso ao nascer, aleitamento materno exclusivo, cobertura vacinal, óbitos ocorridos por causas evitáveis e o Coeficiente de Mortalidade Infantil.
05 SAÚDE DA MULHER Cobertura e qualidade do pré-natal, prevenção do câncer ginecológico, planejamento familiar, casos de DST e Aids, óbitos por causas evitáveis e Taxa de Mortalidade Materna.
06 SITUAÇÃO EPIDEMIOLÓGICA Registro mensal da ocorrência de agravos de notificação compulsória.
07 SITUAÇÃO SANITÁRIA DOMICILIAR Número e percentual de domicílios em relação à situação de abastecimento de água, rede de esgoto, coleta de lixo e existência de animais domésticos.

Tabela 2 - Título e conteúdo das novas planilhas que complementaram a sala de situação, 1997.

Nº Título do painel Resumo do conteúdo

08 CRIANÇAS: 1 A 4 E 5 A 9 ANOS Cobertura vacinal e crianças com vacinação em dia para a idade, nº de desnutridos e o total de óbitos ocorridos por causas evitáveis, incluindo causas externas.
09 SAÚDE DO ADOLESCENTE Partos e consultas de pré-natal, casos de DST e Aids e nº de óbitos, principalmente por violência e acidentes de trânsito.
10 SITUAÇÃO EPIDEMIOLÓGICA II Agravos com programas: controle da hipertensão, do diabetes, da hanseníase, da tuberculose e da desnutrição; e o quadro de mortalidade geral com as principais causas de óbitos.
11 GESTÃO DEMOCRÁTICA - PARTICIPAÇÃO POPULAR E CONTROLE SOCIAL Datas de realização das reuniões ordinárias e extraordinárias do Conselho de Saúde, nº de resoluções emitidas e implementadas, resumo das principais resoluções, datas de apresentação e aprovação do orçamento, das prestações de contas e do plano municipal de saúde.
12 MEDIDAS DECORRENTES DA SITUAÇÃO DE SAÚDE E TOMADA DE DECISÃO (1º semestre) Resumo mensal dos problemas identificados, medidas priorizadas e resultados alcançados para os meses do 1º semestre.
13 MEDIDAS DECORRENTES DA SITUAÇÃO DE SAÚDE E TOMADA DE DECISÃO (2º semestre) Resumo mensal dos problemas identificados, medidas priorizadas e resultados alcançados para os meses do 2º semestre.

VII - Bibliografia

Aguilar, Maria José; Avaliação de serviços e programas sociais; Maria José Aguilar e Ezequiel Ander-Egg; tradução de Jaime A Clasen e Lúcia Mathilde E. Orth - Petrópolis, RJ: Vozes, 1994

Andrade, Luiz Odorico M; SUS passo a passo - normas, gestão e financiamento; São Paulo-Sobral, editora Hucitec-editora UVA, 2001

Boletim de Saúde de Fortaleza, Sala de Situação; Ano IV, nº 1, janeiro-março, 2000

Bueno, H; Costa Lima, J. R., Sala de Situação de Saúde, versão 1.0; Brasília-DF, Rede Interagencial de Informações para Saúde - RIPSA; julho/2002. Publicação em CD-ROM.

Campos, Gastão Wagner S; Reforma da reforma - repensando a saúde; São Paulo, editora Hucitec, 1992

Matus, Carlos; Política, planejamento e governo - Brasília: IPEA; 1993

OPAS/OMS, Representação do Brasil; A saúde no Brasil - Brasília: 1998

Pereira, Maurício Gomes; Epidemiologia teoria e prática - Rio de Janeiro: editora Guanabara Koogan S.A. 1995

Portaria 1.101 de 12/06/2002, acessada em: http://www.saude.gov.br/sas/gab02/gab02.htm